NepalWatch

News Portal For Eeverything In Nepal from Nepal

२०८१ वैशाख ११ गते
पोलिसी डाइलग

नेपालमा पूर्वाधार र लगानी : अवरोधकदेखि सानिसाको अभ्याससम्म (भाग–२)

नेपालले राज्य नियन्त्रित अर्थ व्यवस्थाबाट उदारीकृत आर्थिक नीति लागू गरेको पनि केही दशक भयो । जसले विकासमा बहुपात्र प्रणालीको सुरुवात गर्‍यो, सरकारबाहिरका पात्रहरूको क्षमताअनुरूप कार्य जिम्मेवारी लिने कामलाई सहज बनायो । नीति संरचनाहरू परिवर्तन गरिए । निर्णय प्रक्रिया पनि सरलीकरण गरियो । यसबाट निजी क्षेत्र र कर्पोरेट हाउसहरू ठूला परियोजना, कलकारखाना र औद्योगिक प्रतिष्ठानमा लगानी गर्न आउँछन् र मुलुकले भोगिरहेको उच्च बेरोजगारी, उच्च गरिबी, उच्च निर्यात घाटा तथा भुक्तानी असन्तुलनको समस्या समाधान हुन्छ भन्ने सोचिएको थियो । तर वैदेशिक लगानी मात्र नआएको होइन कि आन्तरिक उद्यमीहरू पनि यो वा त्यो बहानामा लगानी गर्न डराइरहेका छन् । कतिपय पलायन पनि हँदैछन् ।

नेपाल अवस्थिति, श्रम, कच्चा पदार्थ र हावापानीका कारणबाट लगानी गन्तव्य मुलुक हुनुपर्ने हो । तर अन्तर्राष्ट्रिय लगानीकर्ता त्यो मानिरहेका छैनन् । लगानी तथा व्यापार सम्मेलन, पूर्वाधार सम्मेलन र आर्थिक कूटनीतिका माध्यमहरू पनि परिचालित छन् । गत वैशाखबाट एकद्वार कार्यालय खोली विनिमयदेखि कर फिर्तासम्मका सुविधाहरू लगानीकर्तालाई दिने सुनिश्चितता गरिएको छ । छिमेकी मुलुकको आर्थिक प्रगतिका कारण पनि राष्ट्रिय तथा बहुराष्ट्रिय कंम्पनीहरूलाई प्रदर्शन प्रभाव पर्नुपर्ने हो । तर त्यसो हुन सकेको छैन । राष्ट्रिय उद्योगहरू रुग्ण बन्दैछन् । श्रम सुरक्षासम्बन्धी हालसालै जारी गरिएका कार्यक्रमहरूबाट पनि लगानीकर्ता झस्केका छन् । केही ठूला कम्पनीहरूमा भएको लगानी विवाद, कर विवाद, जग्गा विवाद, इआइए प्रक्रियाजस्ता कारणबाट पनि उद्यमीहरू उद्यम गर्नभन्दा व्यापार गर्न उद्यत हुन थालेका छन् । कतिपय घरानाहरू लगानीलाई औद्योगिक उत्पादनबाट सामाजिक क्षेत्रमा स्थानान्तरण गर्दैछन् । सार्वजनिक निजी साझेदारीलाई प्रवद्र्धन गर्न, जोखिम विभाजन गर्न सरकारले सार्वजनिक निजी साझेदारी कानून पनि ल्यायो । तर पनि लगानीकर्ता आश्वस्त भएनन् ।

पुँजीगत खर्च नहुनुका संरचनागत कमजोरीहरू

औद्योगिक उत्पादन र व्यावसायिक सिर्जनालाई बौद्धिक अधिकारको रूपमा सुरक्षित गरी लगानी र उत्पादनलाई प्रोत्साहन दिइरहेको छ । कर तथा अन्य सुविधाहरू विस्तार गरिएको छ । बजारमा लगानीयोग्य आयोजनामा ऋण दिन बैंकहरू अधीर छन्, सर्वसाधारण सेयरमार्फत लगानी गर्न उद्यत छन् । लगानीकर्ताले आफ्नो पैसा पनि लगानी गर्नुपर्दैन, केवल साहस उद्यमशीलता देखाए पुग्छ । प्रविधिले साथ दिएको छ । अहिले मुलुकले स्थिर सरकार पनि पाएको छ । अन्तर्राष्ट्रिय क्षेत्रका विश्वव्यापी सञ्जाल भएका कम्पनीहरूसँग रणनीतिक साझेदारी गरी निजीक्षेत्रका घारानाले काम गर्न सकिने अवस्था पनि उपयोग भएन । तर निजी तथा कर्पोरेटक्षेत्रको लगानी र उद्यमशीलताबेगर पन्धौं  योजनाले राखेको उद्देश्य गतिशील तथा समृद्ध राष्ट्रिय अर्थतन्त्र निर्माण हुँदैन । यस अवस्थामा ‘समृद्ध नेपाल र सुखी नेपाली’ को राष्ट्रिय अभिष्ट पूरा कसरी गर्ने ? चुनौती देखिएको छ । नेपालमा निजी क्षेत्र विद्युत् तथा अन्य पूर्वाधार संरचना निर्माणमा उत्साही नदेखिनुका पछि यी कारणहरू रहेका छन् :

  •  नेपालको सार्वजनिक प्रशासनमा स्वागत संस्कृतिको अभाव देखिनु । लगानीकर्तालाई विमानस्थलदेखि नै समस्या महसुस हुनु, सहजीकरणभन्दा पनि प्रशासनिक अवरोधको सामाना गर्न पुग्नु, जसले लगानी असुरक्षित छ भन्ने महसुस भइरहेको छ ।
  •  ढिलो र पट्यारलाग्दो जग्गा प्राप्ति प्रक्रिया । लगानीकर्ताले वित्तीय क्लोजर ल्याइसक्दा, आयोजना कार्यान्वयन गर्दा पनि जगा प्राप्ति गर्ने विभिन्न कठिनाइहरू भोग्नुपर्ने बाध्यता छ । जस्तो कि, जग्गा प्राप्तिमा स्थानीय प्रशासनको पर्याप्त सहयोग नुहुन, स्थानीय जग्गाधनीले उच्च मूल्य माग गर्नु, प्रक्रियाको राजनीतिकरण हुनु आदि । अरुण तेस्रो, द्रुत मार्ग, माथिल्लो कर्णाली सबैले यो समस्या झोलिरहेका छन् ।
  •  जग्गा प्राप्ति पछि सामाजिक पुनस्र्थापना र पुनर्वास, वृक्षरोपणजस्ता विषयमा जटिलता छ, राजनीतिकरण पनि हुने गरेको छ ।
  • वातावरणीय प्रभाव मूल्याङ्कनको अवरोध अर्को तड्कारो बाधक हो । वातावरण प्रभाव अध्ययन सम्बन्धित आयोजनाका तर्फबाट नै गरिन्छ, त्यसलाई स्वीकृति दिने काम भने वन तथा वातावरण मन्त्रालयले गर्दछ, जुन निकै झन्झटिलो छ, लगानीमैत्री छैन । कुनै पनि आयोजना वातावरण प्रभाव मूल्यांकनमा अस्वीकृत हुँदैनन्, तर स्वीकृतिको औपचारिकता बोझिलो छ ।
  •  ठूला लगानीमा सरकारले पूर्वाधार तथा सुरक्षालगायतका सेवाहरू दिने प्रतिबद्धता व्यक्त गरे पनि ती सेवाहरू समयमा उपलब्ध हुन सक्दैनन् ।
  •  ठूला लगानीमा अत्यधिक राजनीतिकरण हुँदै आएको छ । स्वदेशी स्रोतमाथि बाह्य लगानीले राष्ट्रियमा आँच आउने दृष्टिकोण राजनीतिक तहको छ । परिणामतः पुँजी असुरक्षित भएको महसुस गर्छ ।
  •  एकद्वार सेवा प्रभावकारी छैन । त्यहाँबाट विनिमय र रकम फिर्ताजस्ता कुराहरू सजिलै हुन सके पनि जग्गा प्राप्ति, प्रशासनिक व्यवहार र वातावरण प्रभाव मूल्यांकन सहजीकरण हुन सकेको छैन ।
  •  निजी लगानी ल्याउने अर्को माध्यम सार्वजनिक निजी साझेदारी हो । सरकारले अहिलेसम्म पनि प्रदर्शन प्रभाव पार्ने आयोजनामा साझेदारी भएको छैन । साझेदारीका लागि चाहिने तयारी र तत्परता देखाइएको छैन । विश्वासको वातावरण बनाएको छैन ।
  • लगानी भित्रिने अर्को माध्यम स्थानीय लगानीकर्ता र बाह्य उद्यमीबीचको रणनीतिक साझेदारी हो । यस प्रकारको रणनीतिक साझेदारी देखिएको छैन, राष्ट्रिय तहका उद्यमीहरूमा यसका लागि अग्रसरता छैन ।
  •  प्रशासनिक अवरोध छ । निर्णयमा ढिलाइ छ । लगानीका लागि लगानीकर्ता नै भौतारिएर हिँड्नुपर्ने अवस्था छ ।
  •  आन्तरिक पुँजीबजार सानो छ । बैंक तथा वित्तीय संस्थाको ऋण क्षमता साँघुरो छ । लगानीकर्ताहरू आफैंले लगानी गर्नेभन्दा पनि बैंकहरूबाट ऋण लिएर साधनको व्यवस्थापन गर्दछन् ।
  •  राजनीतिक दलहरूको दृष्टिकोणमा प्रष्टता छैन । परिणामतः सरकार वा मन्त्री परिवर्तन हुनेबित्तिकै नीति प्रावधानको व्याख्या मनोगत रूपमा गरिन्छ ।
  •  नेपालको छिमेकी मुलुकसँग देखिने समय समयको असम्बन्धको उतार चढावले पनि लगानीकर्ता उत्पादित वस्तुहरूको बजारमा बाधा पुग्ने ठान्दछन् ।
  •  संविधान तथा कानूनका आशयहरूबीचको सम्बन्ध व्याख्याको पखाइमा छ । समाजवादउन्मुख भनेर कुन कुरालाई इंगित गर्न खोजिएको हो, स्पष्ट छैन ।
  •  केही कानूनी अवरोध पनि रहेको छ । जस्तो कि विद्युतक्षेत्रमा निजी लगानी बढाउन विद्युत् उत्पादनमा संलग्न संस्था IPPAN ले महत्त्वपूर्ण विषयमा आवाज उठाउँदै आएको छ । उसको अनुसार विद्युत् ऐनको दफा २९ ले आन्तरिक तथा बाह्य बजारमा विद्युत् व्यापार गर्न इजाजत लिनुपर्ने प्रावधानका कारण निजी लगानीले अवरोध महसुस गरेको छ ।
  •  विद्युतमा लगानीका लागि विद्युत् प्राधिकरणको भूमिका पनि निर्धारक रहेको छ । विद्युत् प्राधिकरण आफैं उत्पादक, नियामक र प्रवद्र्धकको भूमिकमा रहँदा पनि सहजीरकणको कार्य हुन सकेको छैन ।
  •  विकास अभियन्ता तथा नागरिक समाजको आग्रहपूर्ण व्यवहारका कारण पनि निजी लगानी हच्किएको छ । जस्तो कि दोस्रो अन्तर्राष्ट्रिय (निजगढ) विमानस्थल) मा प्रकाशमणि शर्माको आवेदनबाट सर्वोच्च अदालतबाट भएको आदेशबाट काम रोक्नुपर्ने भएको छ, द्रुत मार्गमा अदालतको आदशेबाट ILFSI सँगको लगानी वार्ता रोकियो, अरुण तथा कर्णाली आयोजनामा वातावरणीय र स्थानीय सवालको विवाद उछालियो आदि ।

नेपालमा बाह्य लगानीको पर्याप्त अवसर र सम्भावना हुँदाहुँदै आन्तरिक कारणले लगानी तथा प्रविधि भित्रिन सकेको छैन । लगानी भित्राउन प्रशासनिक सुशासनको स्तर सुधार्न त जरुरी छ नै आर्थिक कूटनीतिका विभिन्न माध्यम उपयोग गर्न र राजनैतिक दलहरूबीच साझा सहमति बनाउन पनि जरुरी छ । तर यी कार्यमा जति ढिलाइ भयो त्यति नै आर्थिक उपलब्धिमा पछि पर्ने निश्चित छ । विश्वव्यापीकरणको प्रक्रियामा पछि पर्ने निश्चित छ ।

बजेट के हो, कसरी बन्छ, के–के छन् निर्माण र कार्यान्वयनका जटिलता ?

सार्वजनिक–निजी साझेदारीको विकल्प

पूर्वाधारक्षेत्रमा देखिएको माग र आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्न सरकारी बजेट मात्र अपर्याप्त छ भन्ने निष्कर्षमाथिको विश्लेषणबाट निकाल्न सकिन्छ । साथै उत्पादन उद्योग जस्तै, पूर्वाधारक्षेत्रलाई पनि उद्योग व्यवसायको रूपमा सञ्चालन गर्नु आवश्यक देखिएको छ । बढ्दो आवश्यकता र उच्च सामाजिक प्रतिफल रहने भएकाले यसलाई सरकारभन्दा बाहिरका पात्रहरूको सम्भावना, क्षमता र कार्यकुशलता उपयोगको क्षेत्र बनाउन सकिएमा यसबाट समाज, राष्ट्र र अर्थतन्त्रमा उल्लेख्य योगदान हुनसक्छ । तर पूर्ण रूपमा निजी/गैरसरकारी क्षेत्र आकर्षित हुन नसक्ने अवस्थामा जोखिम साझेदारी गर्नुपर्ने अवस्था पनि रहन्छ । त्यसैले निजी सार्वजनिक साझेदारीलाई सार्वजनिक सेवा प्रवाहको नयाँ रणनीतिका रूपमा लिन थालिएको छ । यस रणनीतिले पहिला अपनाइ रहेको कार्यप्रक्रिया र प्रविधिमाथि सुधारको माग गर्दछ । एउटा चिनियाँ उखान छ– हामीले हाम्रो कार्यप्रक्रिया परिवर्तन गरेनौं र पुरानै बाटो हिँड्यौ भने सामान्य उपलब्धिभन्दा माथि उठ्न सक्दैनौ । (If we don’t change our direction we are lively to end up where we’re headed)

श्रम सुरक्षासम्बन्धी हालसालै जारी गरिएका कार्यक्रमहरूबाट पनि लगानीकर्ता झस्केका छन् । केही ठूला कम्पनीहरूमा भएको लगानी विवाद, कर विवाद, जग्गा विवाद, इआइए प्रक्रियाजस्ता कारणबाट पनि उद्यमीहरू उद्यम गर्नभन्दा व्यापार गर्न उद्यत हुन थालेका छन्

सार्वजनिक—निजी साझेदारी धेरै आवश्यकता भएका क्षेत्रमा अतिरिक्त साधन परिचालन र व्यवस्थापन कुशलता बढाउन निजी र सार्वजनिक निकायबीच गरिने सहकार्य हो । यस्तो परम्परागत रूपमा पूर्वाधार संरचना विकासमा राज्यको माग संलग्नतालाई अपूर्ण सम्झन्छ र चुनौती दिन्छ । यो परम्परागत कार्यविधि र लगानी प्रक्रियामाथिको नवीन अवधारणाको अवलम्बन हो । यस अवधारणामा सरकारको नीति सहयोग, निजीक्षेत्रको लगानी तथा उद्यमशीलता उद्योग र सामुदायिकक्षेत्रको समर्थन एकै स्थानमा रहने गर्दछ । लगानीमैत्री वातावरण र प्राविधिक अग्रसरता नभइकन साझेदारीको रणनीति कार्यान्वयन हुन सक्दैनन् । बुँदागत रूपमा भन्दा सार्वजनिक–निजी साझेदारीका पूवसर्तहरू यी हुन् :

– नीति तथा कानूनी वातावरण
-जोखिम न्यूनीकरणका उपाय अवलम्बन
-सहज र सरल प्राप्ति
-पुँजी बजारको विकास

सार्वजनिक निकाय र लगानीकर्ताबीच स्रोत तथा प्रतिफल तथा जोखिम बेहोर्ने गरी आपसी सहकार्यमा निर्माण संरचना निर्माण, सञ्चालन, पुनस्र्थापना वा सार्वजनिक सेवा प्रवाह गर्न कुनै परियोजना (१७.२) कार्यान्वयन गर्ने प्रबन्ध सम्झनु पर्दछ । (सानिसा ऐन, २०७५) । सार्वजनिक निजी साझेदारी (सानिसा) सेवा व्यवस्थापन र साधन परिचालनको वैकल्पिक रणनीति हो । त्यसैले यसको एउटै ढाँचा छैन । यो आफैंमा रामवाण पनि होइन । सेवा प्रवाह/निर्माणको प्रकृति र स्वामित्व संरचनाका आधारमा यसलाई विभिन्न स्वरूपमा वर्गीकरण गर्न सकिन्छ ।

‘हामीले बनाएको नीति अपुरो र द्विअर्थी छन्’

सैद्धान्तिक रूपमा यसका स्वरूपलाई (क) सञ्चालन तथा मर्मत साझेदारी, (ख) प्रारूपण तथा निर्माण, (ग) लागत उठ्ती साझेदारी, (घ) वहाल सम्झौता, (ङ) निर्माण सञ्चालन हस्तान्तरण, (च) निर्माण, स्वामित्व हस्तान्तरण, (छ) निर्माण, स्वामित्व र सञ्चालन, (ज) भाडा, विकास सञ्चालन, (झ) अस्थायी निजीकरण, (ञ) उपभोक्ता समिति र ((ट) स्वयम्सेवी समूह परिचालनमा लिन सकिन्छ । त्यस्तै जेफ्री डेल्मनले व्यवस्थापन तथा सञ्चालन करार (Contract or Franchising), Affermage  साझेदारी (BOT,BOOO,BOOT,DBFO,DCMF आदि), लिज सम्झौता, सहुलियत (Concession) र सेवा बिक्री (Disvestiture) का आधारमा यसलाई वर्गीकरण गरेका छन् ।

सार्वजनिक निजी साझेदारीलाई प्रवद्र्धन गर्न, जोखिम विभाजन गर्न सरकारले सार्वजनिक निजी साझेदारी कानून पनि ल्यायो । तर पनि लगानीकर्ता आश्वस्त भएनन्

युरोपमा भने साझेदारीको अवधारणालाई तुलनात्मक रूपमा सरल रूपमा लिइएको पाइन्छ । X  Cledan Mandra–Perrot  ले निजी सार्वजनिक साझदारीलाई (क) सेवा करार, (ख) व्यवस्थापन करार, (ग) लिज सम्झौता, (घ) सहुलियत करार, (ङ) वुट करार (च), संयुक्त स्वामित्व सञ्चालन र (छ) बिक्रीका रूपमा लिने गरेको पाइन्छ । त्यस्तै राष्ट्रिय योजना आयोगद्वारा गठित पिपिपी स्वेतपत्र कार्यदल, २०१० ले भने यसलाई (१) राजस्व साझेदारी वा सरकारी निकायसँग सम्झौताका आधारमा आफैंले राजस्व वा सेवा शुल्क उठाइ सेवा प्रवाह गर्ने, (२) लागत साझेदारी वा सरकारी निकायबाट सञ्चालन लागतको आंशिक वा पूर्ण हिस्सा बेहोर्ने गरी सञ्चालन गर्ने वा (३) मिश्रित साझेदारी सरकारी भुक्तानी र सेवा शुल्कको उपयुक्त समिश्रणका आधारमा सेवा सञ्चालन गरिने गरी तीन प्रकारले वर्गीकरण गरेको छ । तर सार्वजनिक निजी साझेदारी तथा लगानी ऐन, २०७५ ले भने साझेदरीका स्वरूपलाई यी दस भागमा वर्गीकरण गरेको छ :

– निर्माण तथा हस्तान्तरण
–  निर्माण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण
– निर्माण, स्वामित्वकरण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण
– निर्माण, हस्तान्तरण तथा सञ्चालन
–  लिज, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण
– लिज, निर्माण, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण
– विकास, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण
– व्यवस्थापन, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण
– पुर्नस्थापना, सञ्चालन तथा हस्तान्तरण
अन्य यस्तै तरिका ।

वर्गीकरण जसरी गरे पनि यीस्वरूपहरूमा तात्विक भिन्नता देखिँदैन । वर्गीकरणको आधार भनेको सेवा प्रवाहको व्यवस्थापन र सम्पत्ति माथिको नियन्त्रण हो । सैद्धान्तिक रूपमा गरिएको व्याख्या र प्रचलनलाई नै प्रचलित नेपाल कानूनले अवलम्बन गर्न खोजेको छ । तर यस्तै अन्य तरिका भनेर सरकारले व्याख्या गर्ने स्थान राखेको छ ।
सार्वजनिक निजी साझेदारीकाको औचित्यमा प्रवेश गर्नुअघि युरोपेली युनियनको प्रसंग कोट्याउनु उचित हुन्छ । बजार र सरकारको परिपूरकता भएको युरोपेली मुलुकहरू संघमा प्रवेश गर्ने पूर्वसर्तका रूपमा सार्वजनिक निजी साझेदारीलाई पनि लिने गर्दछन् । साथै संघको सदस्य भइसकेपछि पनि साझेदारीको स्तरको मूल्याङ्कन गरिन्छ । पूर्वीयुरोपका कतिपय मुलुकहरू जहाँ राज्यनिर्देशित अर्थतन्त्रको कारण आर्थिक विकास गर्न सकेनन्, ती मुलुकहरू नै सार्वजनिक निजीक्षेत्रको सहकार्यमा आर्थिक विकासको फड्को मार्दैछन् । युरोपको विकास भन्नु नै वास्तवमा सरकारको अभिभावकत्वमा निजीक्षेत्रको सम्भावनाको भरपूर उपयोगको नतिजा हो । साझेदारी किन आवश्यक वा यसको औचित्य कति भन्ने प्रश्न उठ्ने गरेको छ । पहिलो कुरा सार्वजनिकक्षेत्रबाट पूर्वाधार संरचनाको व्यवस्थापन लामो समयसम्म गर्न सकिन्छ कि सकिँदैन भन्ने प्रश्न पनि अहम् देखिएको छ । दोस्रो, लगानीको स्रोत तथा व्यवस्थापनमा लागत पूरणको अतिरिक्त सम्भावना उपयोग गर्नु आवश्यक देखिएको छ भने परम्परागत कर्मचारीतन्त्रीय शैलीबाट ठूला संरचना र व्यवस्थापनमा नवीन अवधारणाको प्रयोग गर्न पनि साझेदारीलाई विकल्पका रूपमा लिन थालिएको छ । तेस्रो, राज्यको दर्शनमा आएको अवधारणागत परिवर्तनले पनि विकास निर्माणको जिम्मेवारी राज्यको मात्र होइन, राज्यले केवल आफूवाहिरका पात्रको क्षमता उपयोगका लागि वातावरण बनाउनु पर्दछ भन्ने मान्यता पनि स्थापना भएको छ । चौथो, यी कारणले निजी सार्वजनिक साझेदारी कार्यकुशलता प्रवद्र्धन गर्न सक्षम देखिएको निष्कर्ष निकालिएको छ :

– लागत प्रभावकारिता बढाउँदछ । लागतको विवेकशीलता बढाउँदछ ।
– पुँजीको भारित औसत लागत घटाउँदछ । वित्तीय इञ्जिनियरिङलाई सुधार गर्दछ ।
– समस्या समाधानमा व्यापारिक दृष्टिकोण राख्दछ ।
– अग्रसरता र नयाँ प्रविधिलाई प्रोत्साहन दिन्छ ।
– सार्वजनिक निकाय र सेवा प्रदायकबीच असल सम्बन्ध कायम गराउँदछ ।
– प्रतिस्पर्धा प्रवद्र्धनमार्फत मौद्रिक मूल्य सार्थकता (VfM)सिद्ध गर्दछ ।
– चुहावट नियन्त्रण गर्दछ (जस्तो विद्युत्, पानी, सरकारी साधन) ।
– लुकेको सम्भावना र अवसरलाई उपयोग गर्ने वातावरण बनाउँदछ ।
– Claim culture घटाउँदछ । जोखिम समाधान गर्दछ ।

राजनैतिक अस्थिरता भएका अल्पविकसित मुलुकहरूमा निजी सार्वजनिक साझेदारीको प्रक्रियामा धेरै जोखिम रहने गर्दछ । नेपाल त्यसबाट अपवाद छैन । वास्तवमा साझेदारी जोखिम विभाजनको औपचारिक प्रक्रिया हो जहाँ पक्षहरू विश्वासयुक्त वातावरण सिर्जना गरी आ–आफ्नो सम्भावनाको उपयोग गर्दछन् । निजीक्षेत्रले पूर्वाधार क्षेत्रमा लगानी गर्नका लागि त्यो फाइदाजन्य, कार्यान्वयन गर्न सकिने र व्यापारिक रूपमा सम्भाव्य र जोखिमको विभाजन भएको हुनुपर्दछ । आयोजना लगानीमा सामान्यतः विकास चरणको जोखिम,

नेपालमा बाह्य लगानीको पर्याप्त अवसर र सम्भावना हुँदाहुँदै आन्तरिक कारणले लगानी तथा प्रविधि भित्रिन सकेको छैन । लगानी भित्राउन प्रशासनिक सुशासनको स्तर सुधार्न त जरुरी छ नै आर्थिक कूटनीतिका विभिन्न माध्यम उपयोग गर्न र राजनैतिक दलहरूबीच साझा सहमति बनाउन पनि जरुरी छ

सम्पन्न जोखिम, लागत वृद्धि जोखिम, कार्यसम्पादन जोखिम, कार्यसञ्चालन जोखिम, बजार जोखिम, राजनैतिक जोखिम, वातावरणीय जोखिम, सामाजिक जोखिम, कर्जा जोखिमजस्ता जोखिम रहने गर्दछन् (जेफ्री डेल्मन : २००९) । Nepal PPP White Paper 2010 ले मूल्य जोखिम, ट्राफिक जोखिम, ढिलो निर्माण, जग्गा प्राप्ति, बन्द हड्ताल, वित्त, अनुमान गर्न नसकिने जोखिमलगायतका जोखिमहरू व्यवहारिक रूपमा आउने कुरा उल्लेख गरेको छ ।

नेपालमा परम्परागत रूपमा सामाजिक साझेदारी तथा सहकारीको प्रचलन रहँदै आए पनि पूर्वाधार संरचनामा साझेदारीको प्रक्रिया उत्साहप्रद देखिएको छैन ।

विकेन्द्रीकरणको अवधारणा अवलम्बनपछि ३० तीसको दशकमा लाभग्राहीलाई आयोजना व्यवस्थापनमा उपभोक्ता समितिमार्फत संलग्न गराउने काम भएको पाइन्छ । तर उपभोक्ता समिति स्थानीयस्तरका साना आयोजनामा मात्र सीमित थियो । आठौं योजनादेखि मात्र विकासमा सरकारभन्दा वाहिरका पात्रको भूमिका परिचालन गर्ने नीति खाका तयार पारिएको हो भने कानूनी संरचना २०६३ मा मात्र निर्माण गरियो । निजी क्षेत्रलाई आश्वस्त पारी लगानी क्षमता तथा उद्यमशीलता उपयोग गर्न कानूनी प्रष्टता पहिलो सर्त हो । अहिले पनि सार्वजनिक निजी साझेदारीको परिभाषा प्रष्ट देखिएको छैन । क्षेत्रगत नीति, २०६३ को ऐन, स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन तथा अन्य क्षेत्रगत कानून र अभ्यासले पनि साझेदारीको साझा मान्यता स्थापना गरिसकेको छैन । नेपालको पूर्वाधार संरचनामा साझेदारी हेर्दा सहरी सेवा व्यवस्थापनमा केही उपलब्धि भएको देखिन्छ । सन् १९९९/२००० बाट काठमाडौं महानगरपालिकाले केही पुल, बसपार्क तथा धरहरा सञ्चालनमा निजीक्षेत्रसँग साझेदारी गर्दै आएको छ । अघिल्लो दशकमा युनिसेफको सहयोगमा सञ्चालित सहरी आधारभूत सेवा कार्यक्रममा पनि केही नगरपालिकाले यसलाई राम्ररी अपनाए । तर कार्यआयतन र लगानीका दृष्टिमा यी प्रयोगहरू साना थिए । सरकारले महत्त्वका साथ केही विमानस्थल, द्रुत मार्ग, रेल मार्गलाई द्यइइत् ःयमभ िबाट सञ्चालन गर्ने प्रस्ताव माग गरेको थियो, जुन प्रस्तावको चरणभन्दा माथि उठ्न सकेन । केबलकारजस्ता मनोरञ्जनात्मक क्षेत्रमा निजीक्षेत्रका केही प्रस्तावहरू आए पनि कानूनी अवरोध तथा जोखिमका कारण ती प्रस्तावहरूले पनि कार्यरूप पाउन सकेनन् । विद्युत् उत्पादनका क्षेत्रमा खिम्ती, चिलिमे, इन्द्रावती, पिलुवाखोला आदि आयोजना निजीस्तरबाट सम्पन्न भई जडित क्षमताको आधाआधी निजी क्षेत्रकाट उत्पादन भएको छ । तर यी आयोजनाहरू विद्युत्सम्बन्धी छुट्टै कानूनबाट निजीक्षेत्रको लगानीमा निर्मित भएकाले यसलाई साझेदारी भन्न मिल्ने वा नमिल्ने भन्ने विवाद बाँकी नै छ भने अर्कोतर्फ राजनैतिक तरलता र संक्रमणका कारण लगानी सम्भाव्य आयोजनाले थुप्रै कठिनाइ भोगिरहेका छन् । नेपालमा हालसम्म एउटा पनि आयोजना साझेदारीका असल अभ्यासका रूपमा सञ्चालनमा देखिएको छैन । काठमाडौंको फोहोरमैला व्यवस्थापनको एउटा सफल आयोजना बन्न सक्छ कि भन्ने देखिएको थियो तर विभिन्न कारणले यसले सञ्चालनको चरणमा पुग्न पाएन । सूचना प्रविधिको क्षेत्र भने अपवादका रूपमा तुलनात्मक रूपमा उत्साहपूर्ण सफलता देखिएको छ ।

नेपाल सरकारले सार्वजनिक निजी साझेदारी नीति, २०७२ जारी गरी कार्यान्वयनमा ल्यायो । नीतिले साझेदारीलाई सहजीकरण र संस्थागत गर्नका लागि राष्ट्रिय याजना आयोगमा सार्वजनिक निजी साझेदारी केन्द्र स्थापना गरेको थियो तर सानिासा तथा लगानी ऐन, २०७५ कार्यान्वयनमा आएपछि यो केन्द्र लगानी बोर्डमा सरेको छ । हाल लगानी बोर्डमा सानिसा इकाई, लगानी इकाई र विशेषज्ञ समितिले साझेदारी लगानीका सन्र्दभमा काम गर्दै आएका छन् ।

निजी सार्वजनिक साझेदारीको रणनीति प्रभावकारी नहुनुमा राजनैतिक, आर्थिक, सामाजिक र संस्थागत सुशासनसम्बन्धी समस्याहरू देखिएका छन् । साझेदारी आफैंमा लामो समय लाग्ने प्रक्रिया हो । सुरुका दिनमा सफलता पाउन कठिन परिश्रम र अनुशासनको आवश्यकता पर्दछ । केही सफलता हात लागेपछि मात्र यसको सिको अन्य क्षेत्रमा गर्न सकिन्छ । पूर्वाधारक्षेत्र सामाजिक लागत प्रभावकारिताको क्षेत्र भए पनि यसबाट प्रतिफल प्राप्त गर्न केही लामो समय पर्खनु पर्दछ । यो संयम लिनसक्ने साहस ठूला घरानामा देखिएका छैनन् । नेपालको पुँजीबजार पनि सबल भइसकेको छैन । ठूला संरचनामा लगानीको सार्वभौम जमानीको सवाल पनि प्रमुख जोखिमका रूपमा देखिएको छ । स्पष्ट नीति वातावरण, लगानी प्रोत्साहन र सहजीकरणका लागि संस्थागत संरचना, राजनैतिक दर्शनको प्रष्टताको अभाव र सामाजिक अवरोधले पनि पूर्वाधार संरचना विकासमा निजीक्षेत्रको साझेदारीलाई अनुत्साही बनाएको देखिन्छ । सानिसाका क्षेत्रमा रहेका प्रमुख चुनौतीहरू यी हुन् :–

 साझा बुझाइ कायम नहुनु
 सार्वजनिकक्षेत्र, निजीक्षेत्र र नागरिक समाजबीच कमजोर विश्वास
 साझेदारका पात्रबीच अन्तरक्रिया गर्ने साझा थलो नहुनु
 समन्वय र विश्वासको अभावले जोखिम वहन गर्न नचाहनु
 कानूनी एवं नीतिगत व्यवस्था अपर्याप्त हुनु
 संस्थागत एवम् संरचनागत क्षमता र आत्मविश्वासको कमी हुनु
 प्रतिस्पर्धात्मक लगानीको वातावरण बन्न नसक्नु
 बैक तथा वित्तीय संस्थाबाट आवश्यक पुँजी जुटाउन नसकिनु
 प्रदर्शन प्रभाव पार्ने खालको आयोजना नहुनु
 जग्गा प्राप्ति, वातावरणीय प्रभाव मूल्यांकनलाई प्रक्रिया जटिल रहनु
 सम्भाव्यता न्यूनपूर्ति कोष (VGF) को व्यवस्था कार्यान्वयनमा नआउनु
 एउटा पनि प्रदर्शन आयोजना नहनु
 सानिसामा जेखिम देखिनु (राजनैतिक जोखिम, आर्थिक र वित्तीय जोखिम, बजार जोखिम, निर्माण जोखिम, सञ्चालन तथा मर्मत जोखिम, वातावराण्ीय जोखिम, विनिमय जोखिम र सेवा शुल्कको स्वीकार्यताका सन्दर्भमा देखिने जोखिम),
 निजीक्षेत्रमा क्षमता विकास भैनसक्नु ।

केही मुलुकहरूमा सानिसाको अभ्यास

भारतले आर्थिक उदारीकरणको नीति अवलम्बनपछि सानिसालाई विकासको रणनीतिको रूपमा लिएको पाइन्छ । सन् २०१२ मा प्रधानमन्त्री मनमोहन सिंहले भारतीय अर्थतन्त्रको विकासका लागि पूर्वाधारमा सानिसा परियोजनाका महत्त्वपूर्ण नीति निर्णय गरेपछि निजी क्षेत्रको क्षमता उपयोगले प्रोत्साहन पायो । सन् २०१३ मा अर्थमन्त्री पी चिदाम्वरमले ३० वर्षे विकास दृष्टिकोणमा पूरा गर्न पूर्वाधार साझोदारीलाई पनि प्राथमिकतामा राखेका थिए । भारतमा सानिसालाई सेवावस्तु व्यवस्थापनमा व्यापारिक सम्बन्धको रूपमा लिइन्छ । सानिसाका धेरै मोडेलमध्ये सेवा लागतमा आधारित BOT Modle बढी प्रचलित छ । त्यस्तै, व्यवस्थापन करार, टर्नकी (Modified Design  and Build Contract) पद्धति पनि अभ्यासमा छ । यी विधिअन्तर्गत विमानस्थाल सञ्चालन, मनोरञ्जन पार्क, विआरटी, एक्प्रेस वेहरू सञ्चालनमा छन् । सन् २०२० सम्म भारतले १ हजार १०३ सानिसा परियाजनामा २ खर्ब, ७५ अर्ब लगानी प्रतिबद्धता प्राप्त गरिसकेको छ ।

भारतमा सञ्चालित सानिसा आयोजनामध्ये ६० प्रतिशत सडक परियोजनामा छन्, जुन कुल सानिसा लगानीको ३० प्रतिशत हुन आउँछ । सानिसा आयोजनको सफलताका लागि भारतले महत्त्वपूर्ण सुविधा र सहुलियतहरू दिने गरेको छ । जस्तो कि जग्गा प्राप्ति र मौजुदा संरचना हस्तान्तरण, एकपटकको अुनदान, कर सहुलियत, न्यूनतम राजस्व प्रत्याभूति (एमआरजी) का साथै Special Purpose Vehicle का लागि सह–लगानीलगायतका सहुलियतहरू दिने गरिएको छ । भारतलाई उदीयमान अर्थतन्त्रमा पुर्याउन पूर्वाधार सानिसा कार्यक्रमले महत्त्वपूर्ण योगादन गर्दैछ ।

थाइल्याण्ड एसियाको सानिसामा उल्लेख्य सफलता देखाउने मुलुक हो । उसले सानिसालाई पूर्वाधार विकासको रणनीति र लगानी व्यवस्थापनको वैकल्पिक विधिका रूपमा अपनाएको छ । सानिसालाई व्यवस्थित गर्न पहिलाको कानूनलाई पुनर्लेखन गरी सार्वजनिक निर्माणमा निजी लगानी (Private Investment in Public Undertaking) ऐन, २०१९ कार्यान्वयनमा ल्याइएको छ । यसले परियोजनाको स्तरीकरण, सहजीकरण र पारदर्शिता प्रर्वद्धन गर्दछ । ऐनअन्तर्गत प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा गठित सानिसा समितिमा अर्थमन्त्रीलगायत १७ सदस्य रहन्छन् । यसको काम र कार्यप्रकृति नेपालको लगानी बोर्डको जस्तै छ । ऐनले लगानी प्राथमिकताका क्षेत्र पहिचान गरेको छ भने सानिसा आयोजनामा इक्विटी प्रत्याभूति, ऋण प्रत्याभूति, विनिमय दर सुनिश्चितता, अनुदान, सहुलियत ऋण, न्यूनतम राजस्व प्रत्याभूतिलगायतका सहुलियतहरू प्रदान गर्दछ । सानिसाको सफल अभ्यासका कारण थाइल्याण्ड पूर्वाधार सूचकमा ३२ सूचकमा छ भने लगानी गन्तव्यका रूपमा पनि चिनिँदै छ ।

पूर्वीयुरोपका कतिपय मुलुकहरू जहाँ राज्यनिर्देशित अर्थतन्त्रको कारण आर्थिक विकास गर्न सकेनन्, ती मुलुकहरू नै सार्वजनिक निजीक्षेत्रको सहकार्यमा आर्थिक विकासको फड्को मार्दैछन् ।

त्यस्तै, बङ्गलादेशले पनि सानिसा प्रवद्र्धन गरी पूर्वाधार विकासमार्फत आर्थिक गन्तव्य प्राप्तिको लागि सानिसा ऐन २०५ कार्यान्वयनमा ल्याएको छ भने सानिसा प्राधिकरण पनि सञ्चालनमा छ, जसले समयबद्ध दृष्टिकोण योजनासहित परियोजना, योजना बनाएको छ । निजी लगानीकर्तालाई दस वर्षसम्म कर छुटको घोषणाले प्रतिवर्ष हालको ५ अर्ब डलर लगानीलाई १२ अर्ब डलरमा पुर्‍याउने गरी काम भइरहको छ । बङ्गलादेशले विद्युत् (power sector) लाई सानिसाको महत्त्वपूर्ण क्षेत्रका रूपमा लिएको छ । जसका कारण विद्युत् उत्पादनमा निजीक्षेत्रको उल्लेख्य हिस्सा देखिएको छ ।

पूर्वाधार विकासमा सानिसाका अवसरहरू

नेपालमा पूर्वाधार विकासको माग र उपलव्धताबीच सन्तुलनको आवश्यकता छ । लामो सयमसम्म सरकार नै पूर्वाधारको एकल प्रदाताका रूपमा रहँदै आएकोमा अहिले सानिसा अभ्यासका प्रशस्त सम्भावनाहरू देखिएका छन्, जसलाई उपयोग गरेर नै विकासका मध्यकालीन एवम् दीर्घकालीन लक्ष्य प्राप्तिका आधार खडा गर्न सकिन्छ । ती अवसरहरूलाई सङ्क्षेपमा यहाँ उल्लेख गरिएको छ ।

 लामो समदेखि रहँदै आएको राजनैतिक संक्रमणको अन्त्य भएको छ ।
 राज्यको भूमिका सेवाप्रदायकबाट सजकर्ता र प्रवद्र्धकमा रूपान्तरण हुँदै गएको छ ।
 सरकारले आर्थिक उदारीकरण र निजीकरणको नीतिलाई अंगिकार गरी तदनुरूप कानूनी तथा नीतिगत सुधार गर्दै गएको छ ।
 निजीक्षेत्रको क्षमता, व्यावसायिक दक्षता, सेवाको प्रभावकारिता र सामाजिक उत्तरदायित्वलाई अन्य क्षेत्रबाट मान्यता र विश्वास प्राप्त भएका छन् ।
 सरकार प्रदत्त सेवा सुविधाको परिमाण, क्षेत्र र गुणस्तरले जनचाहना पूरा गर्न नसकी विकल्पहरू पहिचानमा सेवाग्राही रहेका छन् ।
 जनताले शुल्क तिरी लिनुपर्ने र लिनसक्ने सेवा सुविधाहरू प्रभावकारी रूपमा उपलब्ध हुनुपर्छ भन्ने माग र आवश्यकता बढ्दै गएको छ ।
 अधिकार निक्षेपण र जनउत्तरदायी स्थानीय सरकारको माग बढेको छ ।
 सानिसाको अवधारणाले विश्वव्यापी मान्यता पाउँदै गएको र नेपालको त्यसमा प्रतिबद्धता रहेको छ ।
 नेपालको अवस्थिति र श्रमको उपलब्धताले पनि सानिसा परियोजनामा आन्तरिक तथा बाह्य लगानीकर्ता आर्षित हुने अवस्था छ ।
 छिमेकी अर्थतन्त्र उदीयमान रूपमा आर्थिक छलाङ् मारिरहेका छन्, जसको प्रदर्शन प्रभाव नेपालमा परेको छ ।
 मुलुक अब समृद्धिमा अधीर छ । आर्थिक समृद्धि र सामाजिक रूपान्तरणमा सबैको उच्च उत्कण्ठा र अपेक्षा छ ।

स्थानीय सरकार र पूर्वाधारमा संस्थागत लगानी

मुलुक सङ्घीयकरणमा पुनसंरचित भएपछि आर्थिक निर्णयहरू गर्नका लागि तहगत सरकारहरू सक्षम छन् । संविधानका अनुसूचीले स्थानीय तहलाई स्थानीय सरोकारका पूर्वाधारक्षेत्रमा लगानी गर्न, लगानीको वातावरण बनाउन, स्थानीय आर्थिक विकास गर्नका लागि अधिकार निक्षेपण गरेको छ । स्थानीय सर्वसाधारणहरूमा पूर्वाधारप्रति निकै चासो र उत्साह रहेको छ । सङ्घीयताका महत्त्वपूर्ण आयाम आर्थिक सङ्घीयता हो, जुन स्थानीय आर्थिक पूर्वाधारको विकास पछि सम्भव हुन्छ । केही सहरी/सहरोन्मुख पालिकाहरूले लगानी सम्मेलन गर्ने, निजी क्षेत्रको लगानी आकर्षणका लागि प्रोत्साहन गर्ने सीमित कामहरू गरेका छन् । तर स्थानीय तहमा औद्योगिक तथा अन्य आधारशिलामा निजीक्षेत्रको लगानी भएको छैन । स्थानीय कार्यक्षेत्र र प्रभाव भएका दूध चिस्यान केन्द्र, बहुद्देश्यीय किनबेचस्थल, साना विद्युत्, फोहर व्यवस्थापन केन्द्र, पार्क, साहसिक खेलकुद, गोदाम घर, ओपेरा हाउस, घरबास कार्यक्रम, स्थानीय सम्भावनाका लघु उद्यम, कृषि फार्म आदिमा स्थानीय पालिकाले नेतृत्वदायी कार्य गर्न सक्दछन् । जसका माध्यमबाट स्थानीय र राष्ट्रिय अर्थतन्त्रबीचको परिपूरकता निर्माण भई वास्तविक अर्थको सङ्घीयता संस्थागत हुन्छ ।

निजी सार्वजनिक साझेदारीको रणनीति प्रभावकारी नहुनुमा राजनैतिक, आर्थिक, सामाजिक र संस्थागत सुशासनसम्बन्धी समस्याहरू देखिएका छन्

नेपाल सरकारले करिब तीन दशकअघि कार्यान्वयनमा ल्याएको आधारभूत सहरी सेवा (ग्द्यक्) लाई परिमार्जित ढाँचामा कार्यान्वयन गरी स्थानीय सेवाग्राही, पालिकाहरू र विकास साझेदार अन्य पक्षलाई उपयोग गरी स्थानीय साना पूर्वाधारहरू विकास गर्न सकिन्छ ।

तर सङ्घीयता कार्यान्वयनको अवधि धेरै नभएको, स्थानीय सरकारमा प्रणाली विकास भइनसकेको, बजेट तथा आर्थिक शिक्षा कमजोर रहेको र कतिपय साझा कानून पनि सङ्घले निर्माण गरिनसकेको कारण पूर्वाधार निर्माण तथा सञ्चालनमा अभ्यस्त हुन पाएका छैनन् । भर्खरै सम्पन्न निर्वाचनले स्थानीय तहको दोस्रो कार्याविधि सुरुवात भएको छ । यस अवधिमा स्थानीय आर्थिक पूर्वाधार विकासमा आफ्नो बजेटभन्दा माथि रहेर निजी तथा सामुदायिक क्षेत्रसँग स्थानीय तहले साझेदारी गर्नेमा आशा गर्न सकिन्छ । तर यससम्बन्धी अभिमुखीकरण र क्षमता विकास भने सङ्घबाट हुनुपर्दछ ।

उपसंहार

कुनै पनि मुलुक विकासको पहिलो आधार भनेकै पूर्वाधार विकास हो तर नेपालमा पूर्वाधार संरचना विकासको स्थिति निकै कमजोर छ । सडक यातायातको क्षेत्र आयतन र पहुँच बढेता पनि गुणस्तरका दृष्टिमा कमजोर छ । निर्मित सडक तथा पुलहरू सुरक्षित छैनन् । खानेपानी आपूर्ति विस्तारको चरणमा माथि पुगे पनि सेवा प्रवाहको स्थिति सन्तोषजनक छैन । सरसफाइको स्थिति अत्यन्त नाजुक छ । विद्युत् उत्पादन तथा प्रसारण लाइनको सन्दर्भमा थुप्रै कामहरू गर्न बाँकी छन्, ता कि विद्युतलाई नेपालको सामाजिक, आर्थिक, र वातावरणीय साधनको क्षेत्रमा विकास गर्न सकियोस् । सञ्चार तथा सूचना प्रविधि क्षेत्रमा सेवा पहुँच तथा गुणस्तर बढेको छ तर नियमन र सरक्षाको चुनौती छ । पर्यटन पूर्वाधार यसै पनि कमजोर थिए, कोभिड महामारीले झनै कमजोर छन् । नेपालको डुइङ् जिनेस स्कोर ६३.१९ छ भने प्रतिस्पर्धा सूचकमा नेपालको स्कोर ५१.८ र पूर्वाधार विकासमा नेपालको स्थान ११२ औंमा छ । भ्रष्टाचार अनुभूति सूचक (३३) र आर्थिक स्वतन्त्रता सूचक (५०.७) ले पनि नेपालमा पूर्वाधार विकासमा लागनी वातावरण सुधार गर्नुपर्नेतर्फ औल्याएको छ । परम्परागत रूपमा सरकारी बजेट विनियोजनबाट मात्र यो माग पूरा गर्न सक्ने देखिँदैन । स्थानीय निकाय, केन्द्रीय सरकार र निजीक्षेत्रको इमान्दार प्रयासविना यो दायित्व पूरा हुने सम्भावना छैन । साथै, विकासका मुद्दामा आम सहमतिको संस्कृति विकास पनि त्यत्तिकै जरुरी देखिन्छ ।

(मैनाली नेपाल सरकारका पूर्वसचिव हुन् । नेपालवाचले उठान गरेको पोलिसी डाइलगका लागि उनले यो लेख तयार पारेका हुन् । यसको  अघिल्लो भाग यहाँ क्लिक गरेर पढ्न सकिन्छ ।)

 

हेर्नुहोस् ‘पोलिसी पोलिसी डाइलग–२०२२’ भाग–३

हेर्नुहोस् ‘पोलिसी पोलिसी डाइलग–२०२२’ भाग–२

हेर्नुहोस् ‘पोलिसी पोलिसी डाइलग–२०२२’ भाग–१